Julkaistu 5.12.2024

Yhteiskunnan kriisivalmius edellyttää lainsäädännön uudistustyötä ja selkeitä toimivaltasuhteita

COVID-19-pandemia osoitti eurooppalaisen kriisinhallinnan pääosin toimivaksi ja rakenteiltaan kestäväksi. Suomessa etenkin säädösten perustuslainmukaisuuden valvonnalla ja laillisuusvalvonnan keinoin kyettiin osaltaan turvaamaan perusoikeuksien toteutumista. Silti puutteita ilmeni erityisesti kriisilainsäädännössä, joka osoittautui osin riittämättömäksi ja epäselväksi. Päätöksenteon avoimuus kärsi keskitetyn toimintamallin vuoksi, mikä rajoitti eri tahojen osallistumista. Erityisesti laitoksissa asuvien ja muiden haavoittuvassa  asemassa olevien ihmisten oikeudet jäivät vajaiksi. Jatkossa on tarpeen turvata kriisivalmius, tarkentaa toimivaltasuhteita ja varmistaa kaikkien osallistumismahdollisuudet ja oikeuksien toteutuminen kriisitilanteissa.

  • Myös kriisitilanteissa perusoikeuksien rajoitusten on perustuttava lakiin. Lainsäädännössä tulee määrittää tarkasti viranomaisten kriisitoimivaltuudet. Erityistä huomiota on kiinnitettävä lainsäädännön, ohjeiden ja suositusten eroista viestimiseen, jotta viranomaiset toimivat asianmukaisesti ja ihmiset tuntevat oikeutensa.
  • Kriisejä pitäisi pystyä hallitsemaan ensisijaisesti toimialakohtaisella lainsäädännöllä. Monilta aloilta puuttuu edelleen lainsäädäntötoimin varmistettu vakaviin häiriötilanteisiin varautuminen. Pandemian yhteydessä etenkin valmiuslain ja tartuntatautilain tarkistustarpeet tulivat ilmeisiksi.
  • Institutionaalisten toimivaltasuhteiden on oltava selkeästi määriteltyjä lainsäädännössä. Tämä sujuvoittaa viranomaisten yhteistyötä ja viranomaistoimien koordinointia kriisitilanteissa. Myös poikkeusolojen toteamiseen ja poikkeusolosäädösten käyttöönottoon liittyvää sääntelyä on syytä tarkistaa.
  • Demokraattisten instituutioiden kriisinkestävyys luodaan normaalioloissa. Valtioneuvoston ja eduskunnan tulee turvata ihmisten osallistumismahdollisuudet nykyistä paremmin kriisipäätöksenteon avoimuuden ja laajan tietopohjan takaamiseksi. Erityistä huomiota tulee kiinnittää heikoimmassa asemassa olevien ryhmiin, erityisesti laitoksissa asuviin.
  • Kansalaisille ja kansalaisjärjestöille tulee tarjota mahdollisuuksia osallistua huoltovarmuusverkoston toimintaan ja valmiusharjoituksiin. Kriisitilanteessa tulee huomioida paikallinen ymmärrys ja kansalaisnäkemys.
  • Kriisien jälkeisessä arvioinnissa on tärkeää tarkastella kriisitoimien onnistumista ja tunnistaa kehityskohtia. Kriisi- ja jälkihoitotoimia on tarkasteltava yhdenvertaisuuden, perus- ja ihmisoikeuksien sekä demokratian ja oikeusvaltiollisuuden kannalta. Valtioneuvoston tulee varmistaa kriisitilanteiden avoin ja systemaattinen jälkiarviointi, mikä tukee kriisivalmiuksien kehittämistä, oikeusvaltion toteutumista ja vahvistaa luottamusta viranomaisiin.
  • Lainvalmistelun kehittämiseen tulee panostaa siten, että laadukas lainvalmistelu toteutuu niin normaaliaikoina kuin kriisiaikoina. Lainvalmisteluun tulee varata riittävästi resursseja, jotta kansalaisten osallistuminen voidaan varmistaa ja vaikutusarvioinnit voidaan toteuttaa kattavasti. Lainvalmistelun resurssit on turvattava, jotta rajoitustoimien käyttöönotto ja purkaminen toteutetaan oikeusvaltioperiaatteita noudattaen.
Aihetta tutkivat hankkeet: JuRe

Pandemia-aikainen kriisinhallinta ja varautuminen osoittautuivat eurooppalaisessa vertailussa toimiviksi ja instituutiot kestäviksi (Ketola 2024). Eurooppalaisen monitasohallinnan ja instituutioiden yhteistyöverkostot sekä demokraattisesti vakaiden maiden väliset suhteet toimivat kriisissä verrattain hyvin (Immonen ym. 2024). Kriisi kuitenkin vaikutti paikoin heikentävästi päätöksenteon avoimuuteen ja laadukkaaseen päätöksentekoprosessiin myös Suomessa (Värttö 2023; Ketola 2024). Pandemia-aikana tarve nopeaan ja keskitettyyn toimintaan haastoi eri toimijoiden osallistumista päätöksenteon valmisteluun ja tietoperustan muodostamiseen (Ketola 2023; 2024; Hämäläinen & Salminen 2024).

Perustuslaki ja perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmä toimivat pandemia-aikana pääasiassa hyvin. Suomessa monia perusoikeusongelmia voitiin ratkoa jo pandemia-aikana. Esimerkiksi ylin laillisuusvalvonta Suomessa osoittautui toimivaksi jo kriisiaikaisten oikeudellisten ratkaisujen ja päätöksenteon julkisen arvioinnin instrumentiksi (Salminen & Farzamfar 2022; ks. myös Erkkilä ym. 2024). Useissa muissa maissa yksittäisten rajoitusten laillisuutta on arvioitu jälkikäteen tuomioistuimissa. Perustuslakivaliokunnan etukäteen suorittama valvonta on merkinnyt sitä, että pandemiatoimilla on ollut vahva oikeudellinen perusta (Brunila ym. 2023; Värttö 2023).

Suomessa ilmeni pandemiakriisissä puutteita kriisilainsäädännön riittävyydessä ja soveltamisessa. Verrattain uusi tartuntatautilaki ei täysin soveltunut laaja-alaisen pandemian hoitoon (Salminen & Farzamfar 2022) ja myös varsinainen kriisiolojen lainsäädäntö, eli valmiuslaki, osoittautui toimivaltuuksien osalta epäselväksi ja riittämättömäksi ja sen menettelyt raskaiksi (Salminen 2020). Lainsäädännön soveltaminen kriisiaikana nosti esiin koordinaatio-ongelmia. Kun yhteistyön periaatteista ja toteuttamisesta ei ollut etu­käteen laissa säädetty tai laeissa katsottiin olevan puutteita, turvauduttiin erilaisiin ad hoc -tyyppisiin koordinaatiojärjeste­lyihin. Jännitteitä liittyi myös poikkeusolojen toteamiseen (Brunila & Salminen 2024).

Viranomaisten toiminta perusoikeuksien rajoittamiseksi tapahtui osin ilman asianmukaisia toimivaltuuksia ja lainsäädännön tukea. Erityisesti laitoksissa tai laitosmaisissa olosuhteissa elävien ihmisten elämään kohdistui pandemia-aikana rajoituksia, joiden lainsäädännöllinen pohja on ollut puutteellinen. Rajoituksilla oli eri ihmisryhmiin erilaisia vaikutuksia, ja ihmisryhmien sisällä vaikutukset jakautuivat hyvin vaihtelevasti ja sattumanvaraisesti vaikuttaen erityisesti heikommassa asemassa olevien hyvinvointia heikentävästi. (Hautakorpi 2023a; Hautakorpi 2023b; Hämäläinen ym. 2023.)

Tutkimusten perusteella voidaan todeta, että instituutioiden kriisivalmiutta on tarpeen parantaa, selkeyttää niiden välisiä toimivaltasuhteita ja kehittää tähän liittyvää lainsäädäntöä tulevien kriisitilanteiden varalle. Myös lainvalmistelun kehittämiseen tulee panostaa, ja kansalaisten osallistumismahdollisuudet tulee turvata nykyistä paremmin kriisipäätöksenteon avoimuuden takaamiseksi. Jatkossa tulee kiinnittää erityistä huomiota heikoimmassa asemassa olevien ryhmiin, erityisesti laitoksissa asuviin, ja huolehtia heidän oikeuksiensa toteutumisesta mahdollisissa tulevissa kriisitilanteissa.

 

Lähteet:

Brunila, Tuukka; Värttö, Mikko & Salminen, Janne (2023): Oikeuden resilienssi poikkeuksellisissa oloissa –Perustuslakivaliokunnan rooli oikeuden ylläpitämisessä covid-19-pandemian aikana. Lakimies 121(7-8).

Brunila, Tuukka & Salminen, Janne (2024): Checks and Balances in Declaring a State of Emergency According to the Constitution of Finland. Scandinavian Studies in Law 70. 

Erkkilä, T., Mölsä, J., & Vähäniitty, E. (2024). Nordic legal overseers and institutional openness in crises: Challenges and adaptation during the COVID-19 pandemic. Scandinavian Political Studies. Online first. 

Hautakorpi, Johanna (2023a): Asumispalveluyksiköissä pandemia-aikana toteutetut tapaamisrajoitukset perusoikeuksien kannalta. Oikeustiede–Jurisprudentia-vuosikirja LVI. 

Hautakorpi, Johanna (2023b): Perusoikeuksien rajoittaminen pandemiassa – tarkastelussa sosiaali- ja terveydenhuollon yksiköt. JuRe tietokooste 1/2023. Turun yliopiston julkaisuja.

Hämäläinen, Hanna; Kuortti, Kaisa & Salminen, Janne (2023): Covid-19-pandemia ja rajoitustoimenpiteet vankiloissa. Lakimies 121(2)

Hämäläinen & Salminen (2024): Lainvalmistelun oikeudelliset puitteet. Lakimies 122(2).

Immonen, Waltteri; Ketola, Johanna & Vogt, Henri (2024): Cyclical Europeanisation during the COVID-19 crisis. Journal of European Integration 46(8).

Ketola, Johanna (2023): Kansalainen kriiseissä: Päätöksentekoon osallistuminen poikkeusoloissa. Politiikasta.

Ketola Johanna (2024): Demokraattinen hallinta kriisien aikakaudella: Monitasoinen näkökulma toimijuuteen ja toimintaan COVID-19-pandemiassa. Turku: Turun yliopisto 2024

Salminen (2020): Finsk krishantering i fredstid — beredskapslagen tillämpas för första gången. Svensk Juristtidning 105(10).

Salminen, Janne & Farzamfar, Mehrnoosh (2022): The Supervision of Legality by the Finnish Parliamentary Ombudsman during the COVID-19 Pandemic. Nordisk Administrativt Tidskrift 99(2).

Värttö, Mikko (2023): Parliamentary oversight of emergency measures and policies – A safeguard of democracy during a crisis? European Policy Analysis 10(1).

Linkit politiikkasuosituksiin

avoimuusCOVID-19demokratialaillisuusvalvontalainsäädäntöosallistuminenpandemiatperusoikeudetpoikkeusolot

Lisätietoja

JuRe

Oikeudenmukainen toipuminen pandemiasta? Perustuslailliset oikeudet, legitiimi hallinta ja saadut opit

Osallistuva kansalaisuus ja muuttuva hallinta