Julkaistu 24.4.2023

Hiljaiset ryhmät huomioitava paremmin lainvalmistelussa

Julkisen vallan tulee edistää yksilön osallistumista ja mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon. Lainvalmistelussa kaikilla ei kuitenkaan ole tosiasiallisia mahdollisuuksia tulla kuulluksi itseään koskevissa asioissa. Lainsäädäntötyö voi tuntua kaukaiselta etenkin, jos elämässä on osallisuutta haittaavia rajoitteita. Moni jää hiljaiseksi. Hiljaiset ryhmät ovat usein voimallisen sääntelyn kohteina ja siksi erityisen alttiita laeista aiheutuville tarkoittamattomille haittavaikutuksille. Heitä ovat esimerkiksi ulkomaalaistaustaiset ja vangit. Hiljaisten ryhmien kuuleminen ja kokemusperäisen tiedon huomioiminen vahvistavat valmistelun tietopohjan realistisuutta, mikä auttaa valmistelemaan paremmin toimivia lakeja. Hiljaisten ryhmien tavoittaminen perinteisin kuulemismenetelmin on kuitenkin vaikeaa. Tarvitaan uusia dialogisia keinoja kuulla näitä ryhmiä.

  • Lainvalmistelussa on tunnistettava keskeisten kohderyhmien osallisuutta rajoittavia rakenteellisia tekijöitä. Esimerkiksi kuulemiskäytäntöjen on havaittu sulkevan ulos monia ihmisryhmiä. Lisäksi erityisen suojelun tai kontrollin kohteena olevia ei välttämättä pidetä varteenotettavina sidosryhminä.
  • Hiljaisia ryhmiä on kuultava riittävän varhaisessa vaiheessa, jolloin mahdollisia sääntelyratkaisuja vasta hahmotellaan. Tällöin saatu kokemustieto on aidosti hyödyllistä toimivien ratkaisujen saavuttamiseksi.
  • Hiljaisten kuulemisella tavoitellaan tietoa, joka on merkityksellistä niin lainvalmistelijoille kuin kuultaville. Siksi on suunniteltava hyvin, keitä kuullaan, mistä asioista ja miten kuultavat tavoitetaan. Esimerkiksi oikeusministeriön Vanksu -pilotissa lainvalmistelijat suunnittelivat vankien kuulemista yhdessä Rikosseuraamuslaitoksen työntekijöiden ja vankeja edustavien järjestöjen kanssa.
  • Kuulemismenettelyt on räätälöitävä ryhmien erityisyys huomioiden. Esimerkiksi turvapaikanhakijoilta kerättävän tiedon laadun kannalta on keskeistä, että tulkki tai kaksikielinen fasilitoija ymmärtää osallistujien sosiaalista kontekstia, kulttuuritaustaa ja kieltä. Tulkin äidinkieli ja murrealue voivat vaikuttaa tulkkauksen sujumiseen merkittävästi.
  • Kun hiljaisia ryhmiä ei voida kuulla suoraan, heidän arkeaan koskevaa tietoa on hankittava muilla tavoin, esimerkiksi kuulemalla hiljaisten läheisiä, heidän kanssaan toimivia tahoja ja hiljaisten ryhmien olosuhteita ymmärtäviä tutkijoita.
Aihetta tutkivat hankkeet: SILE

Jokaisella on oikeus vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon yhteiskunnallisesta asemasta riippumatta. Lainvalmisteluun osallistaminen voidaan kytkeä eurooppalaisen valtiosääntöoikeuden ydinperiaatteisiin kuten demokratia- ja oikeusvaltioperiaatteeseen. Lisäksi useat kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja ohjeistukset sekä EU-sääntely velvoittavat edistämään eri ryhmien osallisuutta.

Kansallisen sääntelyn näkökulmasta lainvalmisteluun osallistamisen oikeusperusta on perustuslaissa (731/1999). Perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Tätä osallistumis- ja vaikuttamisoikeutta täydentää perustuslain 14 §:n 4 momentin säännös, joka sisältää julkiseen valtaan kohdistuvan perustuslaillisen toimeksiannon edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa syrjiä henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lisäksi Perustuslain 6 §:n 3 momentissa säädetään lasten tasa-arvoisesta kohtelusta yksilöinä ja heidän oikeudestaan saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Myös perustuslain 21 §:n tarkoittamaan hyvään hallintoon sisältyy sellaisten menettelymuotojen turvaaminen, jotka mahdollistavat niin yleisen osallistumisen kuin vaikuttamisen itseään ja elinympäristöään koskevaan viranomaispäätöksentekoon. (Ks. Hämäläinen 2021.)

Lainvalmistelussa jokaista lain kohderyhmiin kuuluvaa ei ole mahdollista käytännössä kuitenkaan kuulla. Eri ihmisryhmien näkökulmien edustaminen lainvalmistelussa jääkin usein viranomaisten, järjestöjen ja asiantuntijoiden varaan. Hiljaisimmiksi jäävät ne, joiden mahdollisuudet osallistua ja saada äänensä kuuluviin, joko suoraan tai edustuksellisten elinten kautta, ovat erilaisten rajoitteiden vuoksi heikoimmat. Hiljaisuus tarkoittaa tällöin muun muassa sitä, että hiljaisten toimijoiden arkeen kohdistuvia vaikutuksia tunnistetaan ja arvioidaan puutteellisesti. (Rantala 2022.) Lainvalmistelussa tuleekin varmistaa, että hiljaiset ryhmät pääsevät osallistumaan tietopohjan tuottamiseen. Perinteiset kuulemismenetelmät eivät yleensä riitä tavoittamaan heitä, vaan siihen tarvitaan uusia keinoja (Hämäläinen 2021; Farina & Newhart 2013).

Kohderyhmien suora kuuleminen voi tuottaa tietoa, jota ei saada muulla tavoin (Alitalo ym. 2023). Riittävä kuuleminen tukee esimerkiksi lakiehdotusten ennakollista vaikutusten arviointia (Alitalo, Pirjatanniemi, Rytkönen 2023, 99). Koska hiljaisilla ryhmillä on paras asiantuntemus arvioida lakiuudistusten vaikutuksia omaan elämäänsä, heitä kannattaa kuulla riittävän aikaisessa vaiheessa (Stenvall ym. 2021; Lundell & Helminen 2023).

Hiljaiset toimijat eivät ole homogeeninen ryhmä, eivätkä samat osallistamisen menetelmät sovi kaikille (Rantala 2022; Harrikari, Julin ja Määttä 2022; Alitalo ym. 2023). SILE-hankkeessa kuullaan erilaisia hiljaisia ryhmiä, joita on aiemmin kuultu lainvalmistelussa vain harvoin tai ei lainkaan, kuten lastensuojelun piirissä olevia lapsia, mielenterveys-, päihde- tai velkaongelmia kokevia, vankeja ja ulkomaalaistaustaisia ihmisiä. SILE ja oikeusministeriön lainvalmistelijat esimerkiksi suunnittelivat ja toteuttivat vankien kuulemisen vankeuslain uudistamiseen liittyvässä Vanksu-pilottihankkeessa. Kuulemisten toteuttamisen käytännön järjestelyissä tehtiin yhteistyötä Rikosseuraamuslaitoksen ja vankeja edustavien järjestöjen kanssa. Lisäksi pilotissa avattiin lausuntopalvelu ja Lakitutka vankien käyttöön. (Lundell & Helminen 2023.) Nuoria turvapaikanhakijoita kuultiin yhdessä sisäministeriön ja muiden yhteistyötahojen kanssa ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen esiselvityshankkeen yhteydessä (Alitalo ym. 2023).

Kuultaville on viestittävä selkeästi kuulemistilaisuuden tarkoituksesta ja siitä, millaisiin asioihin he voivat vaikuttaa osallistumalla kuulemisiin (Stenvall ym. 2021; Alitalo ym. 2023). Selkokieliset materiaalit ovat tässä hyödyllisiä (Lundell & Helminen 2023). Materiaalien valmisteluun, tiedottamiseen ja osallistujien tavoittamiseen tulee varata aikaa. Kuulemisesta tulee tiedottaa kuultavien äidinkielellä, vaikka kuultavat osaisivat suomea. Jos tulkin käyttäminen on tarpeen, on varmistuttava siitä, että tulkki puhuu äidinkielenään kuultavien kieltä ja murretta. (Alitalo ym. 2023.)

Kun hiljaisia ryhmiä kuullaan, on tärkeää, ettei sitä tehdä vain muodollisen kuulemisvelvoitteen täyttämiseksi. Kuulemisella saadut näkemykset on otettava lainvalmistelussa huomioon. (Harrikari, Julin ja Määttä 2022.) Kuulemistilaisuuden jälkeen kuultaville tulisi antaa kooste kuulemisessa saadusta tiedosta (Alitalo ym. 2023). Kokemus kuulluksi tulemisesta voi lisätä kiinnostusta muuhunkin yhteiskunnalliseen vaikuttamiseen, kuten äänestämiseen (Lundell & Helminen 2023).

SILE kehittää yhdessä sidosryhmien kanssa uusia menetelmiä hiljaisten toimijoiden ja heidän kanssaan toimivien tahojen kuulemiseksi lainvalmistelussa (Rantala 2022). Tähän mennessä tulokset ovat olleet rohkaisevia. Kuulemismalleja pilotoidaan yhdessä lainvalmistelijoiden ja lain toimeenpanijoiden kanssa. SILE tuottaa hankkeen aikana käsikirjan hiljaisten kuulemiseksi. Silloin, kun hiljaisia ei voida kuulla suoraan, on käytettävä muita keinoja tuoda hiljaisia ryhmiä koskevaa kokemustietoa lainvalmisteluun (Rantala 2022).

Lähteet:

Alitalo, O., Pirjatanniemi, E. & Rytkönen, I. (2023). Kestävän lainsäädännön valmistelu: tapaus ulkomaalaislaki. Sisäministeriön julkaisuja 2023:3. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/164569/SM_2023_3.pdf?sequence=1&isAllowed=y 

Alitalo, O., Vanto, J., Peltoniemi, N. & Alvesalo-Kuusi, A. (2023) Turvapaikanhakijat tiedontuottajiksi lainvalmisteluun. Alaikäisenä oleskelulupaa hakeneiden kuulemispilotti. https://www.aka.fi/globalassets/3-stn/1-strateginen-tutkimus/tiedon-kayttajalle/politiikkasuositukset/politiikkasuositukset/23_03_turvapaikanhakijat-tiedontuottajiksi-lainvalmisteluun.pdf

Farina, C. R. & Newhart, M. J. (2013) Rulemaking 2.0. Understanding and getting better public participation. Cornell eRulemaking Initiative Publications. Paper 15. https://scholarship.law.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1014&context=ceri&httpsredir=1

Harrikari, T., Julin, E. & Määttä, L. (18.5.2022) Lasten kuuleminen lastensuojelulain kokonaisuudistuksessa edellyttää aikaresurssia ja huolellisuutta. SILE-hankkeen blogi. https://www.hiljaisettoimijat.fi/lasten-kuuleminen-lastensuojelulain-kokonaisuudistuksessa-edellyttaa-aikaresurssia-ja-huolellisuutta/.

Hämäläinen, H. (2021) Vierashuoneessa tutkijatohtori Hanna Hämäläinen: Erityisen suojattomassa asemassa olevien osallisuutta lainvalmistelun tietopohjan tuottamiseen tulisi vahvistaa. Edilex Vierashuone 16.12.2021. https://www.edilex.fi/uutiset/73236

Lundell, S. & Helminen, M. (2023) Vankeuslain uudistamishankkeessa kuultiin vankeja. Oikeutta-blogi. https://www.demla.fi/blogi/vankeuslain-uudistamishankkeessa-kuultiin-vankeja

Rantala, K. (9.2.2022) Keitä ovat hiljaiset toimijat lainvalmistelussa ja miksi sile keskittyy vain osaan heistä? SILE-hankkeen blogi. https://www.hiljaisettoimijat.fi/keita-ovat-hiljaiset-toimijat-lainvalmistelussa-ja-miksi-sile-keskittyy-vain-osaan-heista/

Stenvall, E., Tiitinen, L., Saarinen, L., Pollari, P. & Sirtamo, J. (2021). Lasten kuulemisen käsikirja lainvalmistelijoille. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2021:6.

https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163428/VNK_2021_6.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Tiitinen, L. (3.12.2021) Lasten ja nuorten kuuleminen lastensuojelulain uudistuksessa. SILE-hankkeen blogi. https://www.hiljaisettoimijat.fi/lasten-ja-nuorten-kuuleminen%e2%80%aflastensuojelulain-uudistuksessa%e2%80%af%e2%80%af/

Linkit politiikkasuosituksiin

Lisätietoja

SILE

Lainsäädännön vaikutukset hiljaisiin toimijoihin: riittämättömästä tietoperustasta osallistaviin ratkaisuihin

Osallistuva kansalaisuus ja muuttuva hallinta