Kestävä kaupunkikehitys edellyttää systemaattisempaa maankäyttöpolitiikkaa

Kuntien harjoittamaa maankäyttöpolitiikkaa ja sen keinovalikoima voidaan hahmottaa interventiona eli julkisen vallan väliintulona, jonka kautta yhdyskuntarakennetta ohjataan haluttuun suuntaan. Maankäyttöpolitiikan voidaan nähdä muodostuvan kaavoituspolitiikasta yhdessä maapolitiikan kanssa. Maapolitiikalla tarkoitetaan niitä maamarkkinoihin kohdistuvia politiikkatoimia, jotka ohjaavat – joko velvoittein, kannustein tai informaatio-ohjauksen kautta – sitä minne ja miten yhdyskunnat rakentuvat (Krigsholm ym., 2022).

Maankäyttöpolitiikan vaikuttavuusketjun avulla voidaan yksinkertaistetusti hahmottaa maankäyttöpolitiikan tavoitteiden, toimenpiteiden ja vaikutusten välistä suhdetta. Maankäyttöpolitiikan vaikuttavuus nojaa politiikalle asetettuihin päämääriin, tavoitteisiin ja vaatimuksiin. Politiikka toimenpannaan toimenpitein, joiden valinta nojaa oletuksiin ohjauskeinojen kyvystä edistää haluttuja tavoitteita. Politiikan vaikutukset näkyvät sekä tavoiteltuina että ei-toivottuina vaikutuksina.

Kuntien maankäyttöön kohdistuu kasvava joukko erilaisia, joskus keskenään ristiriidassakin olevia paineita, vaatimuksia ja odotuksia. Smartland-tutkimuksessa havaittiin, että maankäyttöpoliittisten keinojen käytön ja tavoitteiden yhteys on paikoin heikko. Lisäksi havaittiin, että maankäyttöpolitiikan keinojen käyttöön voi liittyä haasteita, paitsi niiden käyttöön, myös niiden tasapuolisuuteen, hyväksyttävyyteen ja läpinäkyvyyteen liittyen.

Maankäyttöpolitiikan toimintatapoja tulisi kehittää koko maankäyttöpolitiikan vaikuttavuusketjun muodostamassa politiikkasyklissä, aina tavoitteiden asettamisesta, ohjauskeinojen valintaan ja vaikutusten arviointiin. Alla esitetään ehdotuksia, joiden tarkoituksena on tuoda esiin, kuinka mahdollisia ongelmakohtia voidaan kehittää ja siten ohjata kaupunkikehitystä tehokkaasti kestävämpään suuntaan.

Maankäyttöpolitiikan tavoitteet

Politiikkatavoitteiden määrittelyllä ja muotoilulla on keskeinen rooli maankäyttöpolitiikassa.  Tavoitteilla ja niiden muotoilulla on merkitystä niin politiikan toteuttamisen (minkälaisilla keinoilla voimme edistää tavoitetta?), arvioinnin (miten hyvin tavoitteita on saatu edistettyä?) että hyväksyttävyyden (ovatko asetetut tavoitteet yhteisesti hyväksyttyjä?) näkökulmasta.

Maankäyttöpolitiikan tavoitteita on mahdollista jäsentää kolmen tavoitteiden ja niiden keskinäisiä suhteita havainnollistavan abstraktiotason kautta (Krigsholm, 2025). Tässä jaottelussa tunnistetaan ensinnäkin abstraktit päämäärät, eli maankäyttöpolitiikan muotoilua ohjaavat yleiset pyrkimykset (esim. kestävän kehityksen edistäminen). Tätä tasoa seuraavat konkreettiset tavoitteet, joiden avulla määritellään tarkemmin mitä asioita kunnan maankäyttöpolitiikalla halutaan saavuttaa. Konkreettisiksi tavoitteiksi voidaan asettaa esimerkiksi täydennysrakentamisen edistäminen, yritystonttien saatavuuden parantaminen, tai ilmastoresilientin rakentamisen mahdollistaminen. Niiden tulisi olla päämääriä tarkemmin määriteltyjä, ja niiden toteutumista olisi pystyttävä arvioimaan. Kolmanneksi voidaan tunnistaa maankäyttöpolitiikan vaatimukset, eli yksittäisiin maankäyttöpoliittisiin ohjauskeinoihin tai osa-alueisiin liittyvät tavoitteet. Vaatimuksiksi luetaan esimerkiksi kuntien tontinluovutuksille tai maanhankinnalla asettamat tarkat, vuotuiset tavoitteet.

Sekä abstrakteilla päämäärillä, konkreettisilla tavoitteilla, että vaatimuksilla on oma roolinsa maankäyttöpolitiikassa. Abstraktit päämäärät sitovat maankäyttöpolitiikkaa osaksi kunnan laajempaa visiota kehitykselle ja motivoivat toimimaan. Konkreettiset tavoitteet ja vaatimukset puolestaan varmistavat, etteivät politiikan tavoitteet jää liian epämääräisiksi, ylätasoisiksi ja vaikeasti arvioitaviksi. Maankäyttöpolitiikkasektorin sisäisen tavoitteiden yhtenäisyyden lisäksi on muistettava huomioida myös sektoreiden välinen tavoitteiden yhtenäisyys. Tämä vaatimus korostuu kestävän kaupunkikehityksen kontekstissa, jossa ei ole mahdollista välttyä toisinaan ristiriitaisten tavoitteiden yhteensovittamiselta (Puustinen ym. 2025) tai maankäytöllisten prioriteettien tekemiseltä (Hautamäki ym. 2024). Tällaisten priorisointien hyväksyttävyyden kannalta on keskeistä, että niistä viestitään läpinäkyvästi.

Maankäyttöpolitiikan toimenpiteet

Maankäyttöpolitiikan keinovalikoiman käytön reunaehdot määrittyvät lainsäädännössä, mutta kunnat voivat silti vaikuttaa intervention muotoon eli siihen minkälaisin ohjauskeinoin ja käytännöin ne edistävät maankäytöllisiä tavoitteitaan. Smartland-hankkeessa havaittiin, että kuntien välillä on huomattavaa vaihtelua maankäyttöpolitiikan ohjauskeinojen valinnassa ja niiden soveltamistavoissa (esim. Krigsholm ym., 2022; Lönnroth ym., 2024). Soveltamistapojen vaihtelu kuvaa niitä hienosäätöjä, joita samaan ohjauskeinoon voidaan tehdä, ja se ilmenee esimerkiksi siinä, kuinka joustavasti tai tiukasti ohjauskeinoa sovelletaan. Valittujen keinojen ja niiden soveltamistapojen eroista osa selittyy kuntien erilaisilla tavoitteilla, mutta eroja syntyy myös kuntien hyvin erityyppisistä maankäyttöpolitiikan toimintaympäristöistä ja reunaehdoista.

Osa maankäyttöpolitiikan ohjauskeinoista on vaikutuslogiikaltaan sellaisia, että ne edistävät vain tiettyä tavoitetta. Osa keinoista taas mahdollistaa edistettävän tavoitteen valinnan tai useamman tavoitteen edistämisen soveltamistapoja muokkaamalla. Lisäksi ohjauskeinojen yhteisvaikutukset voivat muuttaa keinojen vaikutuksia. Kunnissa on tarpeen kiinnittää enemmän huomiota siihen, että maankäyttöpolitiikan ohjauskeinot ja niiden soveltaminen ovat tietoisia valintoja. Jotta kuntien maankäyttöpolitiikka voisi olla aidosti vaikuttavaa, tulisi ohjauskeinojen käytön olla selkeässä yhteydessä maankäyttöpolitiikalle asetettuihin tavoitteisiin ja niiden kykyyn edistää näitä tavoitteita.

Ohjauskeinojen vaikutuslogiikoita tulisi arvioida syvällisemmin, jotta voidaan tunnistaa ja korjata mahdolliset virheelliset tai puutteelliset oletukset. Ilman syvällisempää ymmärrystä ohjauskeinojen vaikutusmekanismeista on mahdotonta kohdentaa ja mitoittaa ohjauskeinoja oikein, saatikka argumentoida miksi asetettua tavoitetta halutaan edistää juuri valituilla keinoilla.

Ohjauskeinojen vaikutuslogiikan, eli sen, miten valittu keino ja sen soveltamistavat vaikuttavat tavoitteeseen, kuvaaminen tulisi sisällyttää osaksi politiikkaprosessia. Tämä vahvistaisi päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä auttaisi sidosryhmiä ymmärtämään, miksi tavoitteita on päätetty edistää juuri valituin ohjauskeinoin.

Tiedon rooli ja saatavuus korostuvat myös laajemmin maankäyttöpolitiikan ohjauskeinojen avoimuuden, läpinäkyvyyden ja vaikuttavuuden arvioinnissa. Taloudellisen ja sääntelypohjaisen ohjauksen lisäksi maankäyttöpoliittisia tavoitteita voidaan edistää myös informaatio-ohjauksella, jonka vaikuttavuus perustuu tiedon jakamiseen ja sen saatavuuden hallinnointiin. Muihin maankäyttöpolitiikan ohjauskeinoihin verrattuna informaatio-ohjauksen etuina voidaan pitää sen joustavuutta, alhaisia toteutuskustannuksia ja matalaa pakottavuuden astetta. Vaikka informaatio-ohjaus onkin monipuolisesti käytössä kuntien maankäyttöpolitiikassa, sen toimeenpanoa leimaa systemaattisuuden ja läpinäkyvyyden puute.

Kunnissa tulisi vahvistaa informaatio-ohjauksen systemaattisuutta ja parantaa tiedon saatavuutta. Olemassa oleva ja saavutettava tieto kunnan maankäyttöpolitiikasta muodostaa pohjan sidosryhmien ja maankäyttöpolitiikkatoimien kohteiden odotuksille ja toiminnalle. Eri toimijoille ei välttämättä ole itsestään selvää, millaisia toimintamahdollisuuksia heillä on, mitä heiltä odotetaan tai millaisia toimia kunnan maankäyttöpolitiikalta voi odottaa. Tieto on tärkeää myös toiminnan suunnittelua varten. Tiedon saatavuus tukisi myös muiden ohjauskeinojen avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja vaikuttavuuden arviointia.

Maankäyttöpolitiikan vaikutukset

Maankäyttöpoliittisten toimenpiteiden vaikutukset voivat olla tavoiteltuja, mutta ne voivat myös olla ei-toivottuja, jolloin maankäyttöpolitiikalla saatetaan tiedostamatta vaikuttaa kaupunkikehitykseen epätoivotulla tavalla.

Monet maankäyttöpolitiikan ohjauskeinot esimerkiksi vaikuttavat asuntotarjonnan hintajoustoon (Lönnroth ym., 2024). Asuntotarjonnan hintajousto kuvaa asuntotarjonnan kykyä sopeutua asuntokysynnän muutoksiin ja siten sitä, kuinka paljon asuntojen kysynnän kasvu aiheuttaa hintojen nousua ja kuinka paljon asuntokannan lisäystä. Etenkin maankäyttöpoliittiset ohjauskeinot, jotka hidastavat kaavoitus- ja rakentamisprosesseja, heikentävät asuntotarjonnan kykyä sopeutua kysynnän muutoksiin. Tämän seurauksena maankäyttöpolitiikan valinnat voivat – ei-toivotulla tavalla – vaikuttaa merkittävästi asuntotarjontaan, ja sitä kautta asumisen kustannuksiin (Oikarinen ym., 2023) ja sosiaaliseen kestävyyteen (ks. esim. Meriläinen ym., 2024).

Maankäyttöpolitiikkatoimien vaikutuksia tulisikin seurata ja dokumentoida systemaattisemmin. Systemaattinen seuranta ja raportointi mahdollistavat ohjauskeinovalikoiman tehokkuuden arvioinnin sekä edistää tahattomien ulkoisvaikutusten tunnistamista. Tämä tukisi myös kuntia tekemään tietoisempia valintoja ja siten edistämään tehokkaasti sekä rakennetun ympäristön kestävyyttä ja laatua että asuntotarjonnan sopeutumiskykyä.

Maankäyttöpolitiikkaan liittyvää informaation saatavuutta tulee lisäksi kehittää. Informaatiolla on merkittävä tehtävä maankäyttöpolitiikan hyväksyttävyyden, läpinäkyvyyden ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Maankäyttöpoliittisen tiedon saatavuutta tulisi kehittää niin, että tieto ja päätökset ovat helposti löydettävissä yhdestä paikasta. Lisäksi tiedon tulisi olla myös helposti ymmärrettävää ja saavutettavaa.

Lähteet

Falkenbach, H., Krigsholm, P., Lönnroth, T., Puustinen, T., Ekroos, A., Häkkänen, M., ... & Toivanen, M. (2021). Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus: Keinot, vaikuttavuus, avoimuus ja hyväksyttävyys. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:49

Hautamäki, R., Puustinen, T., Merikoski, T., & Staffans, A. (2024). Greening the compact city: Unarticulated tensions and incremental advances in municipal climate action plans. Cities, 152, 105251.

Krigsholm, P., Puustinen, T., & Falkenbach, H.  (2022). Understanding variation in municipal land policy strategies: An empirical typology. Cities, 126, 103710.

Krigsholm, P. (14 Jan 2025). Characterising the Ultimate Ends of Municipal Land Policy: An Analysis of Land Policy Aim Setting in Finnish Municipalities. Planning Theory & Practice. https://doi.org/10.1080/14649357.2024.2441225

Lönnroth, T., Krigsholm, P., Falkenbach, H., & Oikarinen, E. (2024). Advancing understanding of the linkages between local land policy interventions and the responsiveness of housing supply: Intervention mechanisms in the Finnish context. Land Use Policy, 141, 107157.

Meriläinen, M., Karhula, A., Kurvinen, A., Falkenbach, H., & Ala-Mantila, S. (2024). Transit-induced socioeconomic ascent and new metro stations in Helsinki Metropolitan Area: Distinct effects on renters, homeowners, and pre-existing housing dwellers. Journal of Transport Geography, 114, 103758.

Oikarinen, E., Bourassa, S. C., Hoesli, M., & Engblom, J. (2023). Revisiting metropolitan house price-income relationships. Journal of Housing Economics, 61, 101946.

Oikarinen, E., Peltola, R., & Valtonen, E. (2015), Regional variation in the elasticity of supply of housing, and its determinants: The case of a small sparsely populated country, Regional Science and Urban Economics, 50, 18-30.

Puustinen, T., Falkenbach, H., Ekroos, A., & Junnila, S. (2025). Integrating climate policy objectives into municipal land policies: From conceptualization to empirical evidence from Finland. International Journal of Urban and Regional Research, 49(1), 69-94.